Основные направления развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации в целом и золота в частности (по информации Роснедр)

Сырьевой сектор российской промышленности, традиционно обеспечивающий основные доходы бюджетной системы и социальную стабильность в стране, имеет возможность успешно функционировать лишь благодаря наличию мощной минерально-сырьевой базы (МСБ), которая представляет собой совокупность разведанных и предварительно оцененных запасов и локализованных ресурсов практически всех известных в мире полезных ископаемых. Сегодня Россия является одним из мировых лидеров по запасам, добыче и экспорту природного газа, нефти, углей, железных руд, никеля, платиноидов, золота и многих других сырьевых товаров. Однако в будущем ситуация может существенно измениться. В процессе добычи и переработки минерального сырья расходуется невозобновляемый ресурс – запасы полезных ископаемых в недрах, поэтому в долгосрочной перспективе устойчивая работа добывающих отраслей промышленности будет возможна лишь в том случае, если развитие МСБ идет непрерывно, опережающими темпами и вновь выявляемые запасы не только компенсируют погашенные при добыче, но и являются конкурентоспособными на мировом рынке.

В последние годы в России был принят целый ряд документов стратегического планирования и прогнозирования [1-6], имеющих непосредственное отношение к геологии и использованию минерального сырья. Однако среди них нет документа, определяющего стратегию развития самой МСБ России – долгосрочных целей и основных задач с указанием способов их решения, которые ставит перед собой государство в сфере воспроизводства и использования минеральных ресурсов. В данной статье авторы предлагают свой взгляд на указанную проблему.

Стратегической целью развития МСБ России является устойчивое минерально-сырьевое обеспечение развития экономики даже с учетом политики ресурсосбережения, а также социальной сферы Российской Федерации и ее национальной безопасности и долгосрочных геополитических интересов. Достижение указанной цели возможно при условии решения следующих основных задач.

Поддержание добычи главных видов полезных ископаемых на уровне, обеспечивающим удовлетворение внутренних потребностей в минеральном сырье и разумных объемов экспорта. Для решения этой задачи необходимо выполнение достаточных объемов геологоразведочных работ (ГРР), ориентированных на открытие новых запасов и ресурсов, а также переоценку уже имеющихся, в т.ч. неэксплуатируемых запасов.

Экономическое и социальное развитие удаленных, слабо освоенных и геополитически значимых регионов России, располагающих значительным сырьевым потенциалом. К их числу относятся, прежде всего, Арктическая зона Российской Федерации, прилегающая к границе с Китаем часть Забайкалья и Дальний Восток, Северный Кавказ. Особую категорию геополитически значимых регионов составляют крупные добывающие центры, созданные еще в советское время на базе уникальных месторождений; некоторые из них уже начинают испытывать экономические и социальные проблемы, связанные с истощением разведанных запасов.

Обеспечение государственных геополитических интересов на территории России и ее континентального шельфа, в зарубежных странах, Мировом океане, Арктике и Антарктике. Решение этой задачи требует проведения необходимого и достаточного объема региональных, научных, тематических исследований и ГРР, нацеленных на получение новых геологических знаний, обеспечивающих России международный приоритет в использовании этих территорий.

Решению сформулированных выше задач и достижение стратегической цели развития МСБ России будет противодействовать ряд совокупно действующих негативных факторов, главными из которых являются следующие:

Геологические факторы, такие как постепенное исчерпание рентабельных для отработки (конкурентоспособных) запасов; вероятностный характер положительных результатов ГРР, ухудшение качественных параметров и размерности вновь открываемых месторождений; низкие перспективы открытия новых месторождений полезных ископаемых (ПИ) традиционных геолого-промышленных типов.

Инфраструктурные факторы, прежде всего, размещение многих месторождений и перспективных участков на территориях с неразвитой энергетической, транспортной и социальной инфраструктурой. Для отечественной МСБ этот фактор особенно актуален в связи с освоением месторождений в районах российской Арктики, Сибири и Дальнего Востока.

Экологические факторы связаны с ограничениями, которые накладываются на развитие минерально-сырьевого комплекса из-за его негативного воздействия на окружающую среду.

Конъюнктурные факторы, имеющие глобальный характер; в т.ч. товарно-ценовые циклы, вызывающие обвальное снижение мировых цен и спроса на минерально-сырьевую продукцию.

Политические факторы, также имеющие глобальный характер в т.ч. стремление потенциальных покупателей диверсифицировать импорт и найти альтернативных поставщиков, часто в ущерб стоимости поставок, а также экономические санкции и ограничения на торговлю, накладываемые по политическим и иным мотивам.

Внутренние негативные факторы, включающие несовершенство нормативно-правовой базы и правоприменительной практики, не учитывают особенности функционирования геологоразведочных, горных и нефтегазовых компаний в условиях глобального рынка, а также реального состояния МСБ и ее потенциальных возможностей.

Каждое ПИ формируется в определенной, только ему присущей, геологической ситуации, поэтому в мире нет и не может быть стран, обеспеченных всеми видами минерального сырья. И Россия в этом отношении не является исключением: некоторые ПИ являются для нас остро дефицитными, а некоторые, наоборот, образуют уникальные по масштабу и качеству месторождения. С другой стороны, некоторые ПИ пользуются повышенным спросом со стороны недропользователей и рынков, а некоторые – по тем или иным причинам, менее интересны для бизнеса. Очевидно, что и стратегические подходы к развитию МСБ разных ПИ должны быть разными.

Золото, металлы платиновой группы, серебро, алмазы – недефицитные ПИ, исчерпание запасов которых в ближайшие четверть века не предвидится; особо востребованы на рынке участков недр.

МСБ золота, металлов платиновой группы, серебра и алмазов достаточно велика, востребована и не будет исчерпана в период до 2040 года. Она должна гарантировать экономически обоснованные уровни добычи, которые могут меняться в зависимости от ситуации в стране и в мире. В том числе, МСБ должна обеспечивать возможность быстрого наращивания добычи в периоды роста цен на благородные металлы и алмазы. Следует учитывать также, что в ряде удаленных регионов России месторождения золота и алмазов играют важную социальную и геополитическую роль, обеспечивая «российское присутствие» и занятость населения. Для достижения поставленных целей государство должно решить следующие задачи:

·        в связи с востребованностью участков, перспективных на благородные металлы и алмазы, определить очередность ввода в эксплуатацию запасов неразрабатываемых месторождений в соответствии с планами социально-экономического развития регионов России;

·        стимулировать во всех регионах страны добычу золота из истощенных россыпей, прежде всего, в условиях Крайнего Северо-Востока;

·        обеспечить выполнение достаточного объема научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ для создания научных основ прогноза и поисков не выходящих на поверхность и нетрадиционных месторождений ПИ данной группы;

·        осуществлять за счет средств федерального бюджета выполнение ограниченного объема поисковых работ, прежде всего, на золото, на перспективных участках, выявленных в результате региональных и тематических исследований.

Золото – единственное ПИ, поиски месторождений которого в среднесрочной перспективе целесообразно вести за счет средств федерального бюджета. Во-первых, это наиболее востребованное ПИ (помимо нефти) среди недропользователей. Во-вторых, многообразие типов месторождений и обстановок их формирования открывает очень широкие перспективы для поисков золоторудных месторождений во многих регионах России. В-третьих, выполнение поисковых работ на перспективных участках, выделенных в результате предшествующих региональных исследований за счет средств федерального бюджета, позволит быстро и объективно оценить эффективность вложения государственных средств в проекты, которые во всем мире финансируются частными компаниями.

Задача поиска новых месторождений, так или иначе, сводится к привлечению негосударственных инвестиций в ГРР. Даже в благополучном 2013 году они составили всего 270 млрд руб. (34 млрд на твердые ПИ и 236 млрд – на УВ сырье), что совершенно недостаточно для страны с такими геологическими перспективами и такой территорией, как наша. Но дело не только в деньгах.

В настоящее время в государственном фонде недр вследствие высокой степени геологической изученности территории страны критически исчерпаны легко открываемые уникальные и крупные по масштабу запасов месторождения практически всех видов ПИ. Технология и методика прогноза, поисков, оценки и разведки этих ставших традиционными объектов была детально отработана в советский период и без особых изменений используется в настоящее время. В рамках такого подхода вполне естественными являются требования к стадийности ГРР (которых нет в других сырьевых странах), увеличение размеров бюджетного финансирования ГРР, возобновление геолого-съемочных работ масштаба 1:50 000 с сопутствующими общими поисками, сожаления о сокращении физических объемов всех видов ГРР и т.д. Но в условиях рыночной экономики и критического исчерпания легко открываемых месторождений такой подход экономически неэффективен и недопустим, в том числе из-за непомерной нагрузки на государственный бюджет..

Объекты поисков сегодня – это либо относительно небольшие месторождения на периферии, на флангах и на глубоких горизонтах известных разрабатываемых объектов; либо месторождения принципиально иного, не характерного для России, геолого-промышленного типа; либо месторождения, расположенные в малоизученных областях, прежде всего, в Заполярье и на арктическом шельфе. В любом случае, это будут сложно открываемые, как правило, не выходящие на поверхность месторождения, найти которые традиционным методом сгущения сети наблюдения будет чрезвычайно затратно и крайне сложно. Для поисков таких месторождений требуются новые методики и технологии прогноза, поисков, оценки, разведки, разработки и обогащения, а также современные конкурентоспособные геофизические приборы и лабораторное оборудование, программное обеспечение и высокопроизводительный станочный парк для бурения.

Привлечение частных инвестиций, как в разработку методик, технологий и оборудования, так и непосредственно в ГРР, является главной задачей государства в сфере развития МСБ. Длительные сроки окупаемости горных проектов требуют стабильного законодательства и высокого уровня доверия между государством и бизнесом. Вторым важным вектором развития деловой среды должна стать либерализация законодательства о недрах. Прежде всего, это касается корректировки критериев отнесения участков недр к участкам недр федерального значения; гарантий, во-первых, возможности вести поиски в том месте, где компания считает это наиболее целесообразным (заявительный принцип); во-вторых, безусловного права компании распоряжаться найденным месторождением (продать его или разведывать и разрабатывать самостоятельно).

Кроме того, необходимо резко сократить количество и повысить качество исполнения контрольно-надзорных функций государства; в т.ч. постепенно передавая  функции экспертизы запасов и проектов саморегулируемым профессиональным ассоциациям; упрощая процедуры оформления и переоформления лицензий на право пользования недрами с учетом меняющейся рыночной конъюнктуры. Необходимо разработать ясные и прозрачные механизмы их досрочного изъятия, ограничить избыточную концентрацию регулятивных функций на федеральном уровне – мелкие, средние, а также истощенные месторождения с остаточными запасами должны предназначаться, прежде всего, для становления и развития мелкого и среднего бизнеса («юниорные» компании) в регионах, закрепления населения на окраинных территориях страны. Начать децентрализацию управления можно с твердых полезных ископаемых, постепенно вовлекая в нее газовые, а потом и нефтяные месторождения.

Ввод в оборот неразрабатываемых месторождений позволит «разморозить» запасы, которые многие десятилетия лежат без движения. Доля неразрабатываемых балансовых запасов в структуре МСБ России очень велика, так на золото приходится более 60%. Причины, по которым месторождения не разрабатываются, бывают разные, начиная от низкого качества руд и заканчивая неблагоприятным географическим положением, но в любом случае они являются стратегическим сырьевым резервом и по мере возможности должны быть включены в промышленный оборот.

Таким образом, второй важнейшей задачей государства в сфере развития МСБ является привлечение инвестиций в освоение разведанных, но неразрабатываемых запасов относительно низкокачественных руд твердых ПИ. Первое, что необходимо для этого сделать, – это провести геолого-экономический анализ стоящих на балансе запасов, которые представляют собой очень пеструю картину. Часть запасов, которая со всей очевидностью никогда не будет востребована, следует перевести в категорию ресурсов. Другую часть запасов, которая имеет характеристики, сопоставимые с характеристиками рядовых руд разрабатываемых месторождений за рубежом, следует выделить в отдельную категорию. Их необходимо будет поэтапно вводить в оборот, в том числе, предоставляя недропользователям льготы, позволяющие сблизить прибыльность добычи на разных по стоимости отработки месторождениях. В частности, для месторождений ТПИ можно отменить разовый платеж и/или снизить НДПИ для низкорентабельных объектов, подобно тому, как это уже сделано для многих нефтяных месторождений. В свою очередь, компания, получив объект на льготных условиях, должна будет гарантировать вложение средств в его эксплуатацию.

Разрабатывать за счет средств государственного бюджета новые приборы, оборудование, средства телеметрии, технологии, необходимые для поисков новых и ввода в оборот известных месторождений, экономически неэффективно и нецелесообразно. Эта работа должна выполняться частными компаниями, в т.ч., в рамках определенных СП. Политика локализации будет способствовать их возникновению и развитию.

В отношении ПИ, запасы которых явно избыточны, необходимо определить очередность их ввода в эксплуатацию в соответствии с планами социально-экономического развития регионов и с учетом необходимости ликвидации региональных диспропорций в размещении месторождений и перерабатывающих предприятий. Эта задача должна решаться совместными усилиями федеральных и региональных органов государственной власти для обеспечения баланса их интересов.

В социально чувствительных районах, где население целиком зависит от добычи ПИ, необходимо решать проблему сохранения производства. В старых горнорудных и промысловых регионах, на истощенных месторождениях, необходимо поддерживать добычу россыпного золота, нефти и газа за счет предоставления налоговых льгот старательским артелям и добывающим компаниям. В частности, для истощенных россыпей следует отменить разовый платеж и НДПИ и существенно упростить процедуру предоставления участков недр в пользование. Система льгот в таких регионах требует очень тонкой настройки; она должна способствовать занятости населения, продлению срока работы рудников и промыслов и, в конце концов, полному извлечению из недр остаточных запасов ПИ.

Средства федерального бюджета должны использоваться лишь в тех областях, которые не интересны коммерческим компаниям, поэтому они не должны расходоваться на дорогостоящие поисковые и оценочные работы, прямо направленные на воспроизводство МСБ. Однако участие государства на ранних этапах геологоразведочного процесса желательно и даже необходимо. В частности, государство должно взять на себя финансирование достаточного объема научных, региональных и тематических работ, направленных на создание новых моделей геологического строения и истории развития перспективных нефтегазовых бассейнов и рудных провинций, которые являются научной основой для любых прогнозных построений и планирования ГРР на нефть, газ и твердые ПИ, как на уровне государственных органов, так и на уровне компаний.

В связи с тем, что все «легкие», лежащие на поверхности, открытия уже сделаны, а новые объекты сегодня – это новые типы руд, нетрадиционные типы месторождений, «слепые», не выходящие на поверхность рудные тела, необходимо искать новые научные, методические и технологические подходы к их прогнозированию и поискам. Это направление работ, хотя бы частично, также должно финансироваться государством.

За счет средств федерального бюджета при необходимости могут проводиться работы по разбраковке балансовых запасов. Геолого-экономический анализ неразрабатываемых месторождений и выделение объектов или участков с «гранично-экономическими» запасами позволит ввести в оборот значительную часть МСБ, которая была подготовлена еще в советское время и с тех пор лежит без движения.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что для решения проблемы воспроизводства МСБ России требуются не только деньги и косметические, точечные поправки в законодательство о недрах, но и общая стабилизация российского законодательства, а также повышение уровня доверия между государством и бизнесом, эффективная и профессиональная работа всех ветвей власти. Без этого устойчивое минерально-сырьевое обеспечение экономики страны, социальной сферы Российской Федерации и ее национальной безопасности на долгосрочную перспективу будет невозможно.

Список литературы

1.      Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утвержден Правительством Российской Федерации 23 марта 2013 г.).

2.      Прогноз развития энергетики мира и России до 2040 года (подготовлен Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации и Институтом энергетических исследований РАН, 2013 г.)

3.      Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утверждена указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537).

4.      Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. №1039-р).

5.      Стратегия развития черной и цветной металлургии России на 2014-2020 годы и на перспективу до 2030 года (утверждена приказом Минпромторга России от 05 мая 2014 г. N 839).

6.      Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2030 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р).

А.Е.Наталенко, В.А.Пак, А.П.Ставский